De resultaten van de klimaattop in Parijs (COP21)

COP21_goedkeuring_akkoord.jpg

Zaterdag 12 december 2015 zal in de annalen van het internationaal klimaatbeleid beschreven worden als een historisch keerpunt : 4 jaar na het mandaat van Durban en 6 jaar na de klimaattop van Kopenhagen (2009) raakten liefst 195 landen het in Parijs eens over een ambitieus, bindend en billijk mondiaal klimaatakkoord.

Dit ‘Akkoord van Parijs’ mag gerust als ambitieus beschouwd worden en legt een goede basis voor het internationale en nationale beleid voor de komende decennia. De doelstelling is immers om :

  • de temperatuurstijging ruim onder 2°C (t.o.v. de pre-industriële periode) te houden en zelfs om na te streven om deze temperatuurstijging te beperken tot 1,5°C
  • het verhogen van de capaciteit van landen om zich aan te passen aan klimaatopwarming (adaptatie) en het genereren van klimaatweerbaarheid
  • de transitie te maken naar een koolstofarme maatschappij
  • klimaatfinanciering consistent te maken met de transitie naar deze koolstofarme en klimaatweerbare ontwikkeling 

Belangrijk is dat het akkoord voor de implementatie uitgaat van een geactualiseerde toepassing van de principes van billijkheid (Equity) en ‘gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden en respectievelijke capaciteiten’ (Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities).

Terwijl erkend wordt dat de ontwikkelde landen de leiding zullen blijven nemen, wordt de starre tweedeling tussen die ontwikkelde landen (die tot nog toe als enige de verplichting hadden hun uitstoot terug te dringen) en de ontwikkelingslanden en groeilanden (die tot nu toe geen dergelijke verplichting hadden) grotendeels vervangen door gemeenschappelijke bepalingen voor beide groepen en/of een verdere differentiatie binnen de brede groep van ontwikkelingslanden en groeilanden.

Eén van de zaken die het mogelijk maakten het ‘oude’ binaire systeem - zoals dat nog werd weerspiegeld in het Protocol van Kyoto - te overstijgen, was de verschuiving van een regime van ‘top-down’-opgelegde reductiedoelstellingen naar een systeem waarbij elk land zijn doelstellingen ‘bottom-up’, op eigen maat moet opstellen. 

 

Om de temperatuurdoelstellingen van het Akkoord te bereiken, zullen Partijen ernaar moeten streven de wereldwijde uitstoot zo snel mogelijk te laten ‘pieken’. Daarna zullen de emissies (zeer) snel moeten dalen, in overeenstemming met de best beschikbare wetenschap (een impliciete verwijzing naar de analyses van het Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC) om in de 2de helft van de eeuw een evenwicht te bereiken tussen uitstoot en opname door ‘sinks’ (koolstofputten).

De wereldwijde emissiereductiedoelstelling werd dus uiteindelijk weliswaar niet cijfermatig geformuleerd in het Akkoord, maar de verwijzing naar de wetenschappelijke onderbouwing van de noodzakelijke emissiereducties biedt een zeer goede basis voor verdere actie. De temperatuurstijging beperken tot maximaal 2°C boven het pre-industriële niveau betekent volgens het IPCC immers dat de emissies wereldwijd zullen moeten worden gehalveerd tegen 2050 (t.o.v. 1990) en dat we in de 2de helft van de eeuw wereldwijd naar nul-emissies moeten evolueren.

Het IPCC zal tegen 2018 bovendien moeten onderzoeken op welke manier de opwarming tot 1,5 °C kan worden beperkt.

 

Belangrijk is ook dat het Akkoord een bindend verdrag is geworden: elke Partij heeft de verplichting om nationaal bepaalde bijdragen (Nationally Determined Contributions - NDCs) voor te bereiden, mee te delen en aan te houden en om zich in te spannen nationale maatregelen te nemen met het oog op het behalen van de doelstellingen ervan.

Dit al dan niet bindende karakter van de nationale bijdragen dreigde aanvankelijk een belangrijk struikelblok te worden voor de VS, aangezien president Obama vreesde dat dit de goedkeuring van het akkoord door de VS onmogelijk zou maken. Voor de EU en veel andere landen was het net een prioriteit om de uitvoering van nationale doelstellingen en actieplannen zo bindend mogelijk te maken.

De oplossing voor de dreigende patstelling was dat - terwijl de reductiedoelstellingen zelf geen deel uitmaken van het Akkoord - dat akkoord wel de internationale verplichting tot het hebben van zulke doelstellingen oplegt en landen verplicht een beleid te voeren om deze doelstellingen te halen.

 

Bijsturing van het ambitieniveau

Met de individuele klimaatdoelstellingen en -plannen die door 188 landen werden ingediend vóór en tijdens COP21 wordt de 2°C-doelstelling nog niet gehaald. Daarom voorziet het akkoord een vijfjarige evaluatiecyclus, waarbij elk land telkens een nieuwe - steeds strengere - nationale bijdrage moet meedelen. Het is ook de bedoeling dat deze bijdragen op termijn voor alle landen evolueren naar de absolute nationale emissieplafonds waaraan de industrielanden nu al zijn onderworpen.

Deze individuele “ambitiecyclus” zal onder meer zijn gebaseerd op een “global stocktake” die elke 5 jaar zal moeten oordelen welke vooruitgang is geboekt in de implementatie van het akkoord en het bereiken van de lange termijn-doelstellingen. Deze cyclus begint al in 2018, met een zgn. ‘faciliterende dialoog’, nog voor het Akkoord formeel van kracht wordt.

Alle Partijen zullen zich ook moeten inspannen om nationale langetermijnstrategieën (mid-century, long-term low greenhouse gas emission development strategies) te formuleren, tegen 2020 ten laatste. Deze strategieën zullen worden gepubliceerd door het UNFCCC-secretariaat.

 

Het Akkoord van Parijs wordt alom – en terecht – historisch genoemd. Uiteraard omdat de internationale gemeenschap er na de ‘mislukking’ van de top van Kopenhagen in 2009 – eindelijk – in geslaagd is om tot een vergelijk te komen tussen de zeer uiteenlopende belangen, verzuchtingen en eisen van niet minder 195 landen[1]. Het diplomatieke talent van het Franse voorzitterschap van COP21 en haar openheid voor de belangen van alle landen hebben daar in niet geringe mate toe bijgedragen.

Het Akkoord is zeker ook historisch omdat voor eerst in de meer dan 25 jaar geschiedenis van het internationale klimaatbeleid een ‘universele’ verdragstekst is goedgekeurd die de oude tweedeling tussen ontwikkelings- en ontwikkelde landen voor een groot deel overstijgt. Het Akkoord creëert daardoor een beleidskader dat rekening houdt met de economische ontwikkelingen en de emissiegroei die daarmee gepaard is gegaan, iets waar het internationale beleidskader voorheen niet op was afgestemd.

Dat het Akkoord naar internationaal recht wettelijk bindend is, verhoogt het politieke gewicht ervan in grote mate. De prijs die men daarvoor heeft moeten betalen, is dat men is moeten afzien van de ‘klassieke’ formule waarbij de inspanningen van de individuele landen worden onderhandeld en ingeschreven in het akkoord zelf, zoals bijvoorbeeld nog het geval was met het Protocol van Kyoto. De ‘nationaal bepaalde bijdragen’ van elk van de deelnemende landen zullen wél elke 5 jaar opwaarts moeten worden herzien.

Als we naar de toekomst kijken, is vooral de vaststelling belangrijk dat het Akkoord de bakens uitzet voor een ingrijpende transformatie van onze samenleving. Het Akkoord verplicht alle landen nu ook wettelijk om de temperatuurstijging ruim onder de 2°C te houden en zelfs inspanningen te leveren om de temperatuur met niet meer dan 1,5° C boven het pre-industriële niveau te laten uitstijgen. Samen met de verplichting om de emissies wereldwijd zo snel mogelijk te laten pieken en ze daarna snel te reduceren, op basis van wat de wetenschap ons leert, betekent dit dat de omslag naar een koolstofarme economie, waarbij de uitstoot tegen 2050 moet worden gehalveerd om naar volledige klimaatneutraliteit te gaan in de 2de helft van de eeuw, nu definitief kan en moet worden ingezet.

De opwaartse ambitiecyclus, op basis van de periodieke analyse van de kloof tot een 2°C- of 1,5°C-traject en de expliciete oproep aan alle Partijen om tegen ten laatste 2020 langetermijnstrategieën te ontwikkelen, verankeren deze collectieve doelstellingen ook in de beleidspraktijk.

En dat het Akkoord nu ook verplichtingen oplegt aan onze belangrijkste handelspartners betekent dat het level playing field (voet van gelijkheid) voor de nodige ingrijpende klimaatactie nu veel dichter bij de realiteit ligt, zonder dat dit moet leiden tot een verhoogd risico op internationale concurrentienadelen.

Voor de landen van Europese Unie betekenen de langetermijndoelstellingen dat ze samen hun uitstoot van broeikasgassen tegen 2050 met 80 tot 95% moeten verminderen t.o.v. 1990, een doelstelling die ook voor ons land opgenomen is in de langetermijnvisie duurzame ontwikkeling die de federale regering tijdens de vorige legislatuur heeft aangenomen. 

Dat dergelijke doelstellingen haalbaar en betaalbaar zijn en onze Belgische economie ten goede kunnen komen, was al gekend. Dat er in België een breed maatschappelijk draagvlak bestaat voor een dergelijke omslag wordt ook steeds duidelijker. Veel bedrijfssectoren ontwikkelen langetermijnvisies, de internationale werknemersbeweging schaart zich achter een rechtvaardige transitie en ook vele lokale overheden hebben klimaatplannen ontwikkeld.

De transitie naar een klimaatneutrale toekomst is met het Akkoord van Parijs onafwendbaar ingezet. Het komt er nu op aan de dialoog met alle geledingen van de samenleving te organiseren en een gemeenschappelijke visie te ontwikkelen om van de uitdaging van Parijs een nieuwe realiteit te maken.

Of zoals de Franse president François Hollande het aan het einde van COP 21 (vrij vertaald) in zijn oproep tot de wereld zei:

« We krijgen niet vaak de kans om de wereld te veranderen, grijp ze met beide handen. »



[1] 196 als je de EU in zijn geheel erbij telt en 197 met Palestina, dat tot nog toe een waarnemersstatus had, maar in Parijs aankondigde toe te zullen treden tot het VN-Klimaatverdrag

 

Thema’s die tijdens de onderhandelingen aan bod kwamen

Omdat ontbossing één van de grootste oorzaken van klimaatverandering blijft, is het belangrijk dat het Akkoord de Partijen aanmoedigt om ontbossing tegen te gaan en voorziet in een systeem om ontwikkelingslanden financieel te ondersteunen, gebaseerd op de bereikte resultaten (REDD+).

Hiermee gaat het akkoord in op de voornaamste eis van een brede coalitie van landen met tropische regenwouden.

 

Het akkoord voorziet ook in de oprichting van marktmechanismen. Het regelgevend kader voor de wereldwijde koolstofmarkt – dat al bestond met de bestaande Kyotomechanismen zoals het Clean Development Mechanism – krijgt daarmee een opvolger.

De modaliteiten en procedures voor de toekomstige regulering van de koolstofmarkt moeten nog verder uitgewerkt worden, maar een aantal belangrijke principes en doelstellingen liggen nu al wettelijk vast: duidelijke boekhouding, geen dubbeltelling van kredieten, transparantie (ook in de procedures) en het nastreven van duurzame ontwikkeling.

Een deel van de opbrengsten van deze emissiehandel zal trouwens naar de meest kwetsbare landen gaan, om hen te helpen de aanpassing aan klimaatverandering te financieren.

 

Vooral voor de ontwikkelingslanden - die door hun ligging en hun beperkte capaciteit immers het meest gevoelig zijn voor de gevolgen van klimaatverandering - was het belangrijk dat het Akkoord voldoende aandacht geeft aan de aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie).

Adaptatie krijgt daarom een specifieke doelstelling: de weerbaarheid t.o.v. klimaatverandering moet versterkt worden en de kwetsbaarheid verminderd. Het akkoord versterkt de internationale samenwerking op dit vlak en landen zullen adaptatiemaatregelen moeten plannen en uitvoeren.

Nationale acties zullen moeten worden gerapporteerd en zullen worden bekend gemaakt via een publiek register. Ook de ‘global stocktake’ zal de voortgang op het vlak van adaptatie beoordelen.

 

De tekst van het akkoord voorziet in een apart artikel voor “Loss and Damage” (hoe omgaan met de onvermijdbare schade veroorzaakt door klimaatverandering ?), een grote prioriteit voor de Minst Ontwikkelde Landen en de kleine eilandstaten.

Het Akkoord wil de samenwerking tussen landen versterken inzake ‘early warning’, rampenplanning en de voorbereiding op noodsituaties, de verzekering tegen klimaatrisico’s, enz. maar zal géén basis kunnen vormen voor het toewijzen van aansprakelijkheid of voor de geldelijke compensatie van geleden schade. De industrielanden, die historisch de grootste uitstoters zijn, vreesden immers dat dit tot astronomisch hoge schadeclaims zou kunnen leiden.

 

Op het vlak van de internationale klimaatfinanciering – al vele jaren één van de heetste hangijzers in de klimaatonderhandelingen – krijgen industrielanden de verplichting opgelegd om alle 2 jaar kwantitatieve en kwalitatieve informatie geven over hun internationale financiering.

Andere landen die klimaatfinanciering leveren worden aangemoedigd hetzelfde te doen, op vrijwillige basis. Deze informatie zal ook in de Global Stocktake meegenomen worden. Het evenwicht tussen mitigatie en adaptatie en de noden van de meest kwetsbare landen blijven centrale elementen inzake internationale klimaatsteun.

De in Kopenhagen (2009) afgesproken en in Cancún (2010) geformaliseerde doelstelling om tegen 2020 jaarlijks 100 miljard US dollar aan klimaatfinanciering te mobiliseren uit diverse bronnen (publiek en privaat), wordt als minimum voor financiering na 2020 erkend (zij het niet in het Akkoord zelf, maar in de begeleidende beslissing) en zal vóór 2025 worden herzien.

 

Meten is weten en het is dus van wezenlijk belang dat het Akkoord voorziet in de versterking van het systeem van rapportering en verificatie, voortbouwend op het bestaande regime onder het Klimaatverdrag. Het versterkte systeem zal op alle landen van toepassing zijn, en zowel voor mitigatie, adaptatie als financiële en andere ondersteuningsmaatregelen gelden.

Alle landen zullen moeten voorleggen :

  • een emissie-inventaris
  • informatie die moet toelaten de vooruitgang te boeken in de richting van hun nationale bijdrage.
  • informatie over de impact van klimaatverandering en hun inspanningen om zich daaraan aan te passen.

Landen die internationale klimaatsteun leveren aan ontwikkelingslanden zullen daarover moeten rapporteren, terwijl deze laatsten over hun noden en de ontvangen steun moeten rapporteren.

Voor ontwikkelingslanden die hier nood aan hebben wordt de nodige flexibiliteit ingebouwd, rekening houdend met hun (beperkte) capaciteiten.

De gerapporteerde gegevens in verband met mitigatie en financiering zullen worden onderworpen aan een technische doorlichting door internationale experts, om vervolgens door de internationale gemeenschap te worden bekeken. De concrete modaliteiten voor deze transparantiebepalingen zullen tegen 2018 worden uitgewerkt.

Om de naleving van de bepalingen van het Akkoord te kunnen opvolgen, wordt een mechanisme voor het faciliteren van implementatie en het bevorderen van naleving opgericht. De modaliteiten van dat mechanisme zullen nog verder uitgewerkt worden.

 

Het Akkoord bouwt voor de verdere versterking van de samenwerking inzake technologische ontwikkeling en technologieoverdracht voort op het bestaande Technologie-mechanisme dat door de COP in Cancún (2010) werd opgericht en dat nu ook in het akkoord verankerd werd.

Het versnellen van technologische innovatie en de toegang tot technologieën wordt expliciet toegevoegd aan de doelstellingen van dat mechanisme en zal financieel worden ondersteund vanuit het Green Climate Fund en/of het Global Environment Facility.

 

Ook de versterking van de capaciteiten van met name de armste en meest kwetsbare ontwikkelingslanden krijgt een aparte plaats in het Akkoord. Eén en ander wordt ook institutioneel verankerd met de oprichting door de COP van een Paris Committee on Capacity Building.

Nadat de onderhandelingen over dit cruciale thema jaren ter plaatse bleven trappelen heeft capaciteitsopbouw in ontwikkelingslanden dus eindelijk een stevige institutionele basis gekregen in het internationale klimaatregime. Onderwijs, vorming, publieksparticipatie en toegang tot informatie vervolledigen dit plaatje.

 

Het Akkoord erkent bovendien (in de preambule) het belang van een aantal fundamentele transversale principes en rechten, zoals onder meer:

  • de ‘fundamentele prioriteit’ die moet worden gegeven aan voedselzekerheid en hongerbestrijding
  • het ‘imperatief’ van een rechtvaardige transitie van de arbeidskrachten en van de creatie van kwaliteitsjobs
  • de plicht tot het respecteren van de mensenrechten, het recht op gezondheid, de rechten van inheemse volkeren, lokale gemeenschappen, migranten, kinderen, mensen met een handicap, kwetsbare groepen, het recht op ontwikkeling, gelijkheid tussen man en vrouw, zelfverwezenlijking voor vrouwen en intergenerationele billijkheid

 

Internationaal transport per schip of met het vliegtuig werd niet expliciet opgenomen in het Akkoord, maar dat betekent niet dat de groeiende emissies afkomstig van internationale lucht- en scheepvaart zullen ontsnappen aan de verplichting om eveneens hun emissie te reduceren.

Zo vermeldt het Akkoord onder meer dat landen zich zullen inspannen om alle emissiebronnen op te nemen in hun NDCs en heeft alvast de secretaris-generaal van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) erkend dat Parijs ook een uitdaging betekent voor de internationale scheepvaartsector.

 

Ook de versterking van actie vóór 2020 (de zgn. Workstream 2) - een belangrijk onderdeel van het gehele onderhandelingspakket - krijgt een breder karakter waarbij er naast emissiebeperking en –vermindering ook adaptatie nu een plaats krijgt wordt opgericht en waarbij ook de middelen voor implementatie en de realisatie van de financieringsdoelstelling van 100 miljard het onderwerp uitmaken.

 

ULB-insideparis-50px.jpg De COP gezien door de ogen van VUB- en ULB-studenten VUB-weareparis-50px.jpg

 

De volledige tekst van het Akkoord van Parijs: NL / FR / EN (pdf)

Het 'wonder' van Parijs, verslag door de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking

Wie zat er rond de onderhandelingstafel ?

Wat waren de uitdagingen voor deze klimaattop ?

Voor meer informatie over COP21: de officiële UNFCCC-newsroom