COP25: resultaten beneden de verwachtingen

COP25-opening-950px.jpg

De jaarlijkse klimaattop (COP25 in Madrid) is op 15 december 2019 afgerond met resultaten die onder de verwachtingen liggen. Zelfs al kon er op bepaalde thema’s enige vooruitgang worden opgetekend, toch overheerste de ontevredenheid, vooral omwille van de mislukte onderhandelingen over de omkadering van de koolstofmarkt (het enige element van de Overeenkomst van Parijs waarvan de inwerkingtreding nog altijd niet mogelijk is) en omdat er weinig in huis is gekomen van het sterk politiek signaal dat de Partijen in 2020 bij het actualiseren van hun nationale plannen en het neerleggen van hun langetermijnstrategieën het ambitieniveau zullen moeten verhogen om de doelstellingen van de Overeenkomst te kunnen bereiken.

Zoals dikwijls het geval is op een COP, voerden de Partijen – met vaak erg verschillende standpunten en belangen – harde onderhandelingen om moeilijke compromissen te bereiken. Twee weken van intensieve onderhandelingen (en bijna 40 uur vertraging op het voorziene schema) hebben wel enige vooruitgang doen boeken op thema’s zoals ‘loss and damage’, de gelijkheid van geslacht en de mensenrechten, of het rekening houden met de interacties tussen het klimaat, het land en de oceanen. Maar op het vlak van de modaliteiten voor de uitvoering van de marktmechanismen (Artikel 6 van de Overeenkomst van Parijs), de klimaaturgentie en de verhoging van het ambitieniveau van de Partijen werden niet de verhoopte resultaten geboekt.

 'Chile Madrid Time for Action'

De overkoepelende beslissing van de COP, getiteld 'Chile Madrid Time for Action', heeft de vorm van een politieke verklaring die een reeks belangrijke boodschappen voor alle Partijen bevat.

Dit document benadrukt wel de belangrijke rol van de wetenschap als centraal element in de besluitvoering, het urgente karakter van de klimaatverandering en de noodzaak voor de Partijen om bij het herzien van hun Nationaal Bepaalde Bijdragen (de Nationally Determined Contributions of NDCs) een zo hoog mogelijk ambitieniveau te hanteren, maar het is niet het verhoopte sterk signaal. COP25 herhaalt de in 2015 in Parijs gemaakte afspraak dat de Partijen in 2020 geactualiseerde NDCszullen moeten voorleggen, die een vooruitgang betekenen ten opzichte van de huidige plannen en doelstellingen (NDCs) en de hoogst mogelijke ambitie moeten weerspiegelen.

Deze boodschap blijft behouden en wordt enigszins versterkt door de bijkomende dringende oproep aan de Partijen om bij het neerleggen van hun geactualiseerde plannen en doelstellingen (NDCs) rekening te houden met de kloof tussen de verwachte effecten van het huidige beleid en de emissietrajecten nodig om de temperatuurstijging ruim beneden de 2°C te houden resp. deze te beperken tot 1,5°C.

COP25-EGR2019_800px.png

De bijgaande figuur toont de kloof tussen het nationale beleid van de Partijen bij de Overeenkomst van Parijs (rode en groene emissietrajecten)
en emissietrajcten coherent met de temperatuursdoelstellingen van die Overeenkomst (in het blauw en paars), op horizon 2030).
Bron: UNEP Emissions Gap Report 2019.

Tijdens COP26, in november 2020 in Glasgow (Groot-Brittannië), zal een eerste bilan kunnen opgemaakt worden, aantonend of de wereld al dan niet het pad van een ambitieuzere klimaatactie is ingeslagen, dat moet toelaten de langetermijndoelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te bereiken.

De Europese Unie is resoluut die weg ingeslagen met de voorstelling door de Europese Commissie van zijn 'European Green Deal' en het akkoord binnen de Europese Raad over de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050.

Ook de engagementen van de ontwikkelde landen op het vlak van de internationale klimaatfinanciering en de nood aan een sociaal rechtvaardige transitie zijn in 'Chile Madrid Time for Action' opgenomen. Deze beslissing onderlijnt ook het belang van de oceaan als een integraal onderdeel van het klimaatsysteem en voorziet de organisatie van een dialoog over de oceaan en het klimaat in juni 2020. Parallel zal er ook een dialoog over het verband tussen het land en de aanpassing aan de klimaatverandering georganiseerd worden.

De koolstofmarkt (Artikel 6)

Sinds COP21 in 2015 zijn de landen erg verdeeld over het Artikel 6 dat de regels van de toekomstige internationale koolstofmarkt moet definiëren. Deze koolstofmarkt laat toe ‘eenheden’ (tonnen koolstof) te verhandelen tussen landen die hun doelstelling overschrijden en zij die hun doelstelling niet halen.

Ondanks lange onderhandelingen en tussenkomsten van ministers werd in Madrid geen enkel akkoord bereikt. De redenen zijn zowel van politieke als van technische aard, want het is een complex dossier.

Twee struikelblokken voor deze onderhandelingen waren:

  1. De ontwikkelingslanden vragen dat een percentage van de verhandelde eenheden zou dienen voor de financiering van hun aanpassing aan de effecten van de klimaatverandering (klimaatadaptatie). De ontwikkelde landen willen wel een vrijwillige bijdrage hiervoor leveren, maar verwerpen een verplichte en automatische heffing. 
  2. Brazilië, India en China beschikken nog over belangrijke aantallen eenheden die gegenereerd zijn tijdens het Protocol van Kyoto (voor 2020), en wilden dat deze gebruikt konden worden onder de Overeenkomst van Parijs. Dat zou echter een impact hebben op de toekomstige ambitie, die al ontoereikend is, en werd daarom geweigerd door de meeste ontwikkelde landen, maar ook door een aantal ontwikkelingslanden. De eilandstaten en de Afrikaanse en Latijns-Amerikaanse landen hebben immers niet de gelegenheid gehad te profiteren van de markt die voor 2020 bestond (die vooral voordeel heeft gebracht aan India, China en Brazilië) en willen daarom profiteren van de post-2020-markt, wat niet mogelijk zal zijn als deze al overspoeld wordt door ‘oude’ eenheden.

Tot op de laatste dag heeft het Chileens voorzitterschap teksten met talrijke bijkomende opties gepubliceerd. Het is pas op de ochtend van zondag 15 december dat het uiteindelijk een afgewerkte en relatief ambitieuze tekst heeft voorgesteld. Maar die kwam erg (te) laat en werd door veel ontwikkelingslanden geweigerd, vooral omwille van voorgaande argumenten. De onderhandelingen zullen dus in 2020 op basis van deze teksten verdergezet worden.

Vermeldenswaardig is ook dat Costa Rica in de laatste onderhandelingsnacht een lijst met ‘principes’ publiceerde, waaraan een goede koolstofmarkt zou moeten voldoen. Een dertigtal landen onderschreef deze principes, waaronder België en een aantal Europese landen die hopen dat deze principes de onderhandelingen in 2020 zullen sturen om zo tot een ambitieus akkoord in Glasgow te komen.

‘Loss and damage’

Tijdens deze COP vond de tweede review van het Warsaw International Mechanism for Loss & Damage (WIM) plaats. Het WIM werd in 2013 tijdens COP19 in Warschau opgericht en kreeg 3 functies mee:

  1. de kennis en het begrip van maatregelen verdiepen en verspreiden;
  2. de coördinatie en samenwerking met de relevante actoren en organisaties verbeteren
  3. de actie en ondersteuning (incl. financiering) versterken

Tijdens COP25 gaven de ontwikkelingslanden (met voorop de meest kwetsbare landen, nl. de minst ontwikkelde landen - Least Developed Countries of LDCs – en de kleine eilandstaten - Small Island Developing States of SIDS) aan dat het WIM volgens hen onvoldoende werk maakt van het versterken van concrete acties en de financiering daarvan. 

Uiteindelijk werd beslist tot een algemene oproep voor bijkomende ondersteuning en werd het WIM uitgenodigd om input te geven aan het Standing Committee on Finance wanneer het richtlijnen formuleert voor het Green Climate Fund en de Global Environment Facility

Bovendien worden voor eind 2020 zowel een ‘Expertgroep inzake actie en ondersteuning’ als het ‘Santiago Netwerk’ (dat alle relevante actoren zal samenbrengen om technische ondersteuning te bieden aan kwetsbare ontwikkelingslanden) opgericht.

Ook het historische knelpunt van aansprakelijkheid en compensatie voor Loss & Damage stak weer de kop op tijdens COP25. Het WIM ressorteert vanaf COP21 onder de Overeenkomst van Parijs en ‘Loss & Damage’ kreeg ook een eigen artikel in deze Overeenkomst, maar er werd toen ook verduidelijkt dat de Overeenkomst geen rechtsbasis kan vormen voor aansprakelijkheid of schadeclaims. Tijdens COP25 trachtten de meest kwetsbare landen daarom het WIM opnieuw onder de autoriteit van de COP (de Conference of the Parties van het VN-Klimaatverdrag) te brengen. De mogelijke gevolgen hiervan met betrekking tot de toegang tot financiële middelen (fondsen) en tot aansprakelijkheid en compensatie maakten dat nog niet beslist werd of de COP onder het VN-Klimaatverdrag of de CMA (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement) van de Overeenkomst van Parijs het ultieme besluitvormingsorgaan voor het WIM wordt. Deze discussie werd vooruitgeschoven naar 2020.

 

Pre-2020-actie en 'scope of the second periodic review'

Op aandringen van een aantal ontwikkelingslanden werd op COP 23 in 2017 beslist om op COP 24 en COP 25 telkens een 'pre-2020 stocktake' te organiseren. Deze activiteiten vonden plaats, maar beantwoordden duidelijk niet aan de verwachtingen van een groep ontwikkelingslanden, die tijdens de eerste week van de COP een voorstel van beslissing indienden om een 2-jarig werkplan over 'pre-2020' op te starten, met de bedoeling de uitvoering van de engagementen van de ontwikkelde landen tegen het licht te houden, hetgeen voor deze laatste onaanvaardbaar was. 

Tegelijkertijd werd onderhandeld over de 'scope' van de 2de periodieke herziening van de langetermijndoelstelling en de vooruitgang op dit vlak. Ook hier gaapte eerst een diepe kloof tussen ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen. Gaandeweg groeide de steun voor een proces dat zou focussen op een beter begrip van de langetermijndoelstelling, door het verbeteren van de 'science/policy interface'. Toch bleef de link met 'pre-2020' voor problemen zorgen. 

Tenslotte werd een compromis gevonden, waarbij een rapport (§§ 18-21) van ronde tafels over pre-2020 een input zal zijn in de 2nd periodic review.

Mensenrechten en gender

De mensenrechten-dimensie was opvallend aanwezig op COP 25. Het meest in het oog springende agendapunt in dat verband was ongetwijfeld de versterking van het Lima Work Program Gender and Climate Change en een nieuw vijfjarig Gender Action Plan. In het bijzonder de verwijzing naar de mensenrechtenparagraaf uit de Overeenkomst van Parijs werd tot het einde toe door een aantal landen in vraag gesteld, maar haalde toch de finale versie. 

Minder in het oog springend was de verwelkoming van het initiële werkplan van de Facilitative Working Group van het Local Communities and Indigenous Peoples Platform (LCIPP). Niettemin betekent dit dat het LCIPP vanaf nu volop de drie functies met betrekking tot kennis, capaciteitsopbouw en klimaatbeleid kan beginnen uitvoeren, met respect voor de rechten van lokale gemeenschappen en inheemse volkeren. 

Ten slotte mag niet vergeten worden dat de link naar mensenrechten heel relevant was in beide hoofdonderwerpen van deze COP : artikel 6 en de herziening van de Warsaw International Mechanism for Loss & Damage (WIM). DIt resulteerde in een verwijzing naar mensenrechten in de WIM-beslissing, en zeer uitdrukkelijke interventies in de laatste plenaire vergaderingen, die erop aandrongen dat mensenrechten en rechten van inheemse volkeren moeten gerespecteerd worden bij de uitvoering van artikel 6. Hopelijk zet dit mee de toon bij de heropstart van de ‘artikel 6’-onderhandelingen in 2020. 

Klimaatfinanciering

De financiële ondersteuning van klimaatactie in ontwikkelingslanden vormde zoals tijdens elke COP een harde noot om te kraken, te hard, zou blijken.

De discussie over langetermijnfinanciering en de langetermijndoelstelling om tegen 2020 100 miljard USD/jaar te mobiliseren, werd gekenmerkt door de wens van ontwikkelingslanden om deze ook na 2020 (wanneer dit agendapunt formeel zou moeten worden afgesloten) verder te zetten. Uiteindelijk kon geen overeenstemming worden gevonden over een beslissing en wordt de discussie automatisch overgedragen naar COP26, waar ook de nieuwe langetermijndoelstelling (na 2025) op de agenda staat. Ook de verdere operationalisering van de financiële doelstelling van de Overeenkomst van Parijs, om alle investeringsstromen coherent te maken met de andere doelstellingen van Parijs (artikel 2.1.c) werd daarmee verder vooruitgeschoven.

De finance-discussie vond grotendeels ook plaats onder de agendapunten rond de kwestie hoe de koolstofmarkt kan zorgen voor een betere voorspelbaarheid van financiering voor adaptatie in ontwikkelingslanden en hoe acties in het kader van Loss & Damage kunnen worden ondersteund (zie hoger).

Andere finance-issues hielden onder meer verband met de door de VS om geopolitieke redenen geblokkeerde toegang tot het Global Environment Facility voor landen als Iran en Palestina, de samenstelling van de Board van het Adaptation Fund, en de Needs Determination Reports van het Standing Committee on Finance waarin om de twee jaar een analyse gemaakt wordt van de noden van de ontwikkelingslanden.

Buiten het onderhandelingscircuit maakte de 51 landen (waaronder 16 EU-Lidstaten) sterke 'Coalition of Finance Ministers for Climate Action' het 'Santiago Action Plan' bekend, waarin afspraken worden gemaakt over carbon pricing, over de integratie van klimaat in het economische beleid, over het bestuderen van de kosten van klimaatadaptatie en van klimaatgerelateerde financiële risico’s en over de ondersteuning van ambitieuze NDCs.

Transparantie 

Op COP24 te Katowice werden de zogenaamde 'Modalities, Procedures and Guidelines (MPGs)' onder het Enhanced Transparency Framework (ETF) van de Overeenkomst van Parijs beslist. Deze vormen de basis voor alle toekomstige rapporteringen van alle Partijen. Er werd toen tevens beslist om tegen COP26 in Glasgow de nodige gemeenschappelijke rapporteringstools en een trainingsprogramma voor de reviewers (auditors) van de verplichte 'Biennial Transparency Reports (BTRs)' uit te werken. 

Het was belangrijk om voor deze behoorlijk omvangrijke taak tijdens COP25 een werkprogramma voor 2020 overeen te komen, met inbegrip van werk tussen de officiële sessies in om de teksten tegen COP26 beslissingsklaar te krijgen.

Hoewel de onderhandelingen hierover in principe vooral van technische aard zouden moeten zijn, is het niet mogelijk gebleken om hierover een akkoord te vinden, onder meer omwille van uiteenlopende interpretaties van de flexibiliteit die aan ontwikkelingslanden dient te worden gegeven. 

Hierdoor werd dit onderhandelingspunt automatisch doorgeschoven naar de volgende SBSTA-sessie, in juni 2020, zonder enige afspraak over een werkprogramma voor 2020. Het vooruitzicht op een allesomvattende beslissing hierover op COP26 is daarmee meteen een pak kleiner geworden. 

Multilateral Assessment

België is op de COP voor de derde keer onderworpen aan een 'Multilateral Assessment'. Gedurende deze evaluatie heeft ons land aan de internationale gemeenschap een stand van zaken over de recente evoluties in zijn uitstoot van broeikasgassen gepresenteerd, en een bilan van de vooruitgang die werd geboekt op het vlak van de realisatie van zijn doelstelling voor uitstootvermindering. België beantwoordde ook de vragen van Japan, Brazilië, India, Nieuw-Zeeland en Zwitserland over de verschillende aspecten van het beleid voor uitstootvermindering en over de organisatie van het klimaatbeleid en van de governance in het federale België.

De presentatie en de mondelinge uitwisseling (op 1:07) van vragen en antwoorden zijn hier beschikbaar.

SBI51-500px.jpg
Étienne Hannon en Peter Wittoeck van de Dienst Klimaatverandering (FOD Volksgezondheid) 

'Blue COP'

De bescherming van de oceaan is essentieel in de aanpak van de klimaatverandering. En de bescherming van het klimaat is dan weer essentieel voor de bescherming van de oceaan. De klimaatconferentie in Madrid, die door het Chileense voorzitterschap als de ‘Blue COP’ was aangekondigd, legde dan ook expliciet deze link. De publicatie van het IPCC-rapport inzake oceanen en de cryosfeer (SROCC) in 2019 en de presentatie daarvan tijdens de COP versterkte deze focus natuurlijk nog.

Concreet betekende dit dat er in totaal ruim 80 events werden georganiseerd over dit thema, waarbij ook België erg actief was met onder meer een vervolg op het in september te New York georganiseerde ‘Blue Leaders’ event’ (voor meer informatie, zie het nieuws).

In de onderhandelingen namen Costa Rica, Indonesië en Fiji het voortouw door te vragen in 2020 een dialoog te organiseren over de integratie van acties met betrekking tot de oceanen in het klimaatbeleid. De discussie hierover was erg moeizaam omdat sommige landen zich verzetten tegen het opstarten van bijkomende agendapunten en programma’s in UNFCCC-verband en zo een precedent te zetten voor andere (sectorale) thema’s. Anderzijds maakte Saudi-Arabië - met steun van de Afrikaanse groep maar daarin tegengewerkt door met name Brazilië, Argentinië en Uruguay - op de discussie nog complexer, door te eisen dat ook de links tussen landgebruik en klimaat (waarover het IPCC in 2019 eveneens een Special Report publiceerde - SRCCL) evenwaardige behandeling zouden krijgen. Uiteindelijk werd beslist over beide onderwerpen een dialoog te organiseren tijdens SBSTA 51 in juni 2020.

Statements

  • Toespraak van eerste minister Sophie Wilmès tijdens de opening van de COP op 2 december. 
  • Toespraak van minister Marie Christine Marghem (in het Frans)

ministres_950px.png
De federale en de drie gewestelijke klimaatministers samen in Madrid, met v.l.n.r. :
Alain Maron (Brussels Hoofdstedelijk Gewest), Marie Christine Marghem (federaal), Philippe Henry (Waals Gewest) en Zuhal Demir (Vlaams Gewest)